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Thèses ruralistes

Devenir des espaces ruraux en crise et élus locaux. L'exemple de la Thiérache

Thèse de doctorat en géographie sous la direction de Jean-Pierre Fruit, Université Paris I, soutenue le 7 janvier 1999, devant un jury constitué d'André Fischer, Jean-Pierre Fruit, Nicole Mathieu, Pierre-Jean Thumerelle et Violette Rey, mention très honorable avec les félicitations du jury.
Emmanuelle Bonerandi

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Chronologique :

XXe siècle
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Texte intégral

1La thématique du développement, c'est-à-dire le fait d'offrir aux populations des ressources diversifiées, un cadre de vie meilleur et des opportunités accrues, fait partie intrinsèque des organisations spatiales et des dynamiques territoriales, de l'aménagement du territoire. Cependant, ce terme revêt des acceptions diverses voire antagonistes, tour à tour processus évolutif vers un point d'arrivée considéré comme but ultime d'un mouvement universaliste vers le progrès, valorisation des spécificités locales et d'une démarche collective et endogène respectueuse du construit social et identitaire ou, plus radicalement, processus de transformation à l'intérieur d'un système dont les composantes structurelles sont absolument interdépendantes et lient les deux polarités « développement/sous-développement » dans la reproduction des rapports de domination. En parallèle, face au blocage théorique de ces approches généralistes, a émergé à la faveur d'une profonde mutation socio-économique et de la crise de « l'État-providence », une notion nouvelle, celle du développement local, parée de toutes les vertus d'innovation et de créativité. Issu, à la fin des années 1960, d'un mouvement au départ spontané, le terme a été repris et approprié officiellement dans les années 1980 par le pouvoir institutionnel. Depuis, les déclarations n'ont cessé de se multiplier entraînant une véritable inflation de publications et une opacité épistémologique au point de se demander s'il s'agit d'un phénomène de mode ou d'un véritable modèle.

2Parallèlement à cette remise en cause idéologique des processus de développement et de leur ancrage territorial, s'est fait jour, à partir des années 1950, une réflexion d'ensemble sur la réalité et le devenir des espaces ruraux suite à l'éclatement d'une vision homogénéisante de ces espaces et de ces sociétés fondée sur la mono-activité agricole. À la suite du constat de la reprise démographique des espaces ruraux validant l'expression de « campagnes vivantes », on voit surgir le thème de la « renaissance rurale ». Aux anciens facteurs de dépopulation agricole et de concentration urbaine, se substituent de nouveaux facteurs tels que l'élargissement des aires résidentielles autour des agglomérations, l'explosion des déplacements quotidiens domicile-travail mais aussi une dynamique rurale de créations d'activités non-agricoles et de renouvellement d'activités déjà anciennes, révélant ainsi la « vitalité cachée » de ces espaces. Cependant, dans le même temps, à ce constat globalement optimiste répond une analyse beaucoup plus réservée de l'évolution du monde rural mettant en avant le déclin et la décomposition socio-spatiale du « rural profond », certains n'hésitant pas à qualifier la situation de « crise rurale » pour cette « France du vide ».

3Le travail proposé est à la rencontre de ces deux thématiques. En choisissant un espace de marge à dominante rurale, fortement marqué dans son organisation spatiale par un système productif agricole et industriel aujourd'hui dépassé, le but était d'une part d'analyser la situation évidente de crise, d'en démonter les mécanismes et d'en définir les modalités spatiales mais aussi de déceler et de dégager les réactions à cette situation, d'en évaluer les résultats tout en les plaçant en regard de la notion encore floue de développement local. En effet, il semble que l'étude des rapports entre développement local et espace ne peut se faire, dans un premier temps du moins, que dans l'aspect concret du changement, c'est-à-dire à travers l'analyse d'un exemple précis, localisé, particularisé, afin de cerner et de comprendre les mécanismes en œuvre, les conditions d'émergence des projets, leur validation en actions, d'évaluer spatialement leurs effets, de décrypter l'organisation des acteurs en jeu et leur mise en relation dans et sur un espace particulier.

4La Thiérache constitue un espace pertinent pour ce travail car il a connu et connaît une crise globale indéniable touchant à la fois les populations, l'économie et les territoires. Sa situation marginale, à l'écart des grands pôles urbains tout en n'en étant jamais très éloigné ainsi que sa position aux confins de plusieurs entités administratives départementales et régionales (Aisne/Nord/Ardennes), pose problème quant à son devenir. Dans le même temps, la Thiérache est reconnue au niveau national comme un laboratoire d'expérimentation pour l'aménagement rural. Le premier Syndicat mixte transdépartemental et transrégional de France y a vu le jour en 1973 pour donner naissance à un Plan d'aménagement rural faisant fi des découpages administratifs. Cependant, malgré des interventions évidentes, la région ne semble pas avoir trouvé un nouveau souffle.

5Il s'est alors agi de privilégier l'entrée par le local qui représente à la fois une notion et une modalité d'appréhension des phénomènes spatialisés afin de relever les actions mises en place pour lutter contre la crise, les situations de rupture et de décomposition, et tenter de déceler les modalités de mise en place d'actions pouvant être définies comme du développement local. Le niveau local constitue un niveau d'appréhension intéressant et central en matière de développement car c'est là que se croisent le plus intensément les dynamiques endogènes et exogènes propres à l'expression et à l'épanouissement d'un système socio-économique spatialisé renouvelé. Il s'inscrit également dans une dimension politique évidente à la fois dans le sens de relatif à la cité et à la société organisée mais aussi dans le sens relatif à l'organisation et à l'exercice d'un pouvoir au sein d'une société organisée. Il est l'expression générique répondant à la mise en œuvre de projets et d'actions définis et portés par des individus-acteurs pour mieux maîtriser leur espace, leur territoire. Il focalise les enjeux spatiaux et les manœuvres humaines de même que l'espace est le support contingent des sociétés humaines, de leurs interventions et le sujet des politiques d'aménagement et de développement.

6Le choix d'un type d'acteurs particuliers, à savoir les élus locaux, dans le devenir de la Thiérache relève de plusieurs raisons. Choisis par les électeurs sur la base de circonscriptions électorales géographiquement délimitées, les élus locaux font valoir la dimension spatiale de leur aire d'action. Par ailleurs, l'ample processus de régionalisation puis de décentralisation, mis en mouvement dès les années 1950, a permis la progressive reconnaissance des pouvoirs locaux au sein d'un État centralisé de tradition jacobine. Il existe donc une légitimité de l'élu local dans les actions d'aménagement et de développement du territoire. Enfin, au-delà de la dimension humaine individuelle centrale des projets, il apparaît évident que l'élu possède une reconnaissance sociale et une légitimité politique de représentativité des citoyens du fait même du mode de scrutin universel dans un système démocratique.

7La problématique du rôle des élus locaux dans le devenir d'un espace rural en crise pose la question de l'existence et de la nature de leurs projets et de leurs actions ainsi que de leur pertinence pour impulser de nouvelles dynamiques à un territoire en décomposition pour le transformer en territoire en recomposition sur des bases sociales, économiques et culturelles réactivées. L'accent a été mis sur l'action des élus sans toutefois nier le rôle des autres types d'acteurs, notamment les entreprises et les associations, ainsi que la contingence liée à l'évolution propre du système spatial thiérachien replacé dans un système spatial régional englobant les anciennes régions industrielles en crise du nord de la France.

8Les questionnements reprennent de façon centrale l'étude générale des rapports entre les sociétés et leurs territoires, au sens d'espaces appropriés, de même qu'ils introduisent les notions de système spatialisé d'acteurs, de réseaux tout en gardant à l'esprit les limites des actions humaines liées à la fois à la diversité des acteurs, de leurs niveaux d'action et de leurs ambitions et à leur relative contingence à l'intérieur d'un espace en mouvement qui réagit selon des modalités temporelles variables, et souvent décalées, aux actions mises en place.

9La première partie du travail s'attache à présenter la Thiérache comme un espace entre crises et mutations. Il s'agit avant tout de délimiter cet espace régional en présentant les facteurs d'unité, liés avant tout à la force de l'identité paysagère révélatrice d'une économie agricole bocagère et laitière ainsi qu'à l'inscription dans un vaste ensemble dégradé de niveau supérieur, homogénéité toute relative puisque le manque d'unité historique et politique conduit à un certain éclatement spatial et renforce des frontières durablement inscrites dans les territoires (chapitre 1). Le cœur de ce premier mouvement est consacré à la dissection d'une situation de crise (chapitre 2). La démarche fait largement appel à une évolution chiffrée de la situation locale menée au niveau le plus fin de la commune à partir des recensements disponibles depuis 1962 auprès des antennes régionales de l'INSEE. Les principaux indicateurs de rupture démographique, socio-économique et spatiale sont mis en avant tout en attachant une importance centrale à l'analyse des paysages dans leur diversité et leur évolution. Ils représentent des marqueurs indubitables de la crise. Le recours au temps long est nécessaire pour comprendre les interactions entre chocs brutaux et lente décomposition. Mais, au-delà de l'anatomie d'un espace en crise, se font jour de façon ponctuelle des signes de reprise essentiellement liés aux usages résidentiels, permanents ou temporaires, ce qui rejoint la thématique de la dynamique rurale reconnue depuis le milieu des années 1970 (chapitre 3).

10À travers cette première partie, le travail présente une étude de cas qui s'inscrit dans la thématique des espaces ruraux en souffrance. La crise a été déclinée sous tous ses aspects, directement visibles ou plus insidieux. La démarche analytique a été doublée d'une vision synthétique du déclin, de ses processus et de ses effets spatiaux. La Thiérache ne correspond pas au modèle des espaces ruraux renaissants car l'espace ne possède pas de façon bien nette les éléments de reprise et de réancrage qui sont essentiellement le fait de fonctions résidentielles et récréatives réactivées et conquérantes. Des signes de cette nature existent pourtant en Thiérache même s'ils sont pour le moins diffus et ponctuels. Par ailleurs, l'espace d'étude ne correspond pas au modèle le plus courant de la « crise rurale » qui touche de préférence les zones de très faibles densités. La Thiérache correspond aux espaces à dominante rurale mais sans exclusivité, qui connaissent des formes incomplètes d'urbanité et dont l'activité se partage historiquement entre agriculture et industrie, même si les services tendent à gagner en intensité, rejoignant en cela l'évolution socio-économique générale. Il s'agit donc d'un espace mixte, intermédiaire, dont l'étude renvoie au questionnement sur l'emploi en milieu rural. L'analyse de la crise a montré l'ancienneté, l'intensité et la prégnance du phénomène tout en saisissant la dimension systémique des processus. À travers le constat d'une crise globale indéniable, des éléments de renaissance ont cependant été notés, infirmant l'idée d'une situation irrémédiable et d'un déterminisme absolu du déclin. Cela a permis de conclure la première partie avec deux typologies socio-économiques communales en 1990 et en 1975. Ces typologies sont issues d'une classification ascendante hiérarchique menée à partir de données statiques et dynamiques. L'analyse statistique a également permis de définir des trajectoires communales entre 1975 et 1990. Six types ont été dégagés pour définir la situation en 1990. Ils présentent des communes évoluant du dynamisme résidentiel à la léthargie profonde : communes rurales résidentielles attractives ; communes rurales résidentielles fragilisées ; communes urbaines et bourgs-centres ; communes rurales en crise économique ; communes rurales en crise démographique ; communes rurales périphériques.

11Dans un deuxième temps, l'étude se centre directement sur les élus locaux de Thiérache en action. Les données informatives ont été recueillies à l'aide d'entretiens menés à l'échelle communale auprès de plus de 120 maires, conseillers généraux, conseillers régionaux et députés. Il s'agit de l'approche systématique des élus locaux en situation, de leur rôle et de leur place dans le devenir d'un espace à dominante rurale en crise. Le choix méthodologique des enquêtes a permis de définir un groupe d'acteurs spécifiques selon une approche à la fois quantitative et qualitative, alliant tris à plat, tris croisés et extraits de discours. Les élus locaux sont, dans un premier temps, cernés à travers leurs caractéristiques socio-économiques et politiques (chapitre 4). Il s'est agi de répondre à la problématique initiale en privilégiant la position des élus sur le sujet en s'intéressant tout d'abord à leur rôle à l'échelle de leur commune, échelon identitaire collectif minimum. Afin de spécifier et de classifier les multiples actions des élus dans leur circonscription, une première typologie a été dégagée (chapitre 5). Elle permet de montrer les différences considérables observées d'une commune à l'autre, selon la situation financière locale, la latitude d'action liée au cumul des mandats mais aussi au comportement personnel de l'élu.

12Cette typologie distingue : l'entretien, c'est-à-dire les soins, réparations et dépenses qu'exige le maintien en bon état de l'existant ; l'équipement qui correspond à une création, une installation concrète qui se décline selon différents usages et supports (bâtiment communal, salle des fêtes ou salle polyvalente, voirie et réseaux, équipements sportifs, culturels ou touristique), répond aux besoins de la population mais reste ponctuel ; l'aménagement offre une visée globale : c'est une action réfléchie et volontariste qui intègre une dimension prospective. Les actions d'aménagement s'inscrivent en théorie dans un projet qui répond à une stratégie, à une vision du devenir du territoire et de la société en intégrant plusieurs interventions particulières qui ne font sens que dans leur addition et, surtout, dans leur complémentarité. Là encore, différents types d'aménagements sont à distinguer selon leur finalité (aménagement paysager, logements, à visée économique ou touristique). Trois types d'aménagement ont plus particulièrement été étudiés en raison de leur prégnance dans les actions évoquées : les aménagements paysagers, les aménagements fonciers et immobiliers en matière d'habitat et les réaffectation de friches industrielles ; le développement, notion plus abstraite et plus ambiguë à déceler, se situe en amont de toute action. Il relève plus d'un projet global, intègre à la fois des données quantitatives et des valeurs qualitatives et prend en compte aussi bien les présupposés locaux que l'environnement globalisant.

13Il ressort de l'application de cette typologie aux résultats d'enquêtes que l'entretien s'avère une condition indispensable au maintien des territoires même si l'on ne peut y voir une quelconque volonté de développement. La prégnance du concret, de l'entretien courant est centrale pour comprendre les limites de l'action des élus dans le devenir des territoires. Les budgets de fonctionnement constituent l'essentiel des dépenses, grevant en cela les politiques d'investissement. Les enquêtes ont également permis de mettre à jour le rôle joué par les élus locaux dans la mise en place des conditions de développement par les actions d'équipement et d'aménagement, conditions nécessaires mais insuffisantes pour parler de véritables projets de développement. En outre, la notion de développement, et a fortiori de développement local, n'est que rarement, voire jamais, évoquée, les élus semblant avant tout agir au quotidien ou sans véritable projet d'ensemble et sans vision globale de l'avenir de leur commune et de leur région. Cela ne signifie pas pour autant que les actions perdent leur pertinence dans la recherche de plus-value pour la Thiérache, comme en témoignent, par exemple, les actions menées pour l'amélioration du système scolaire et la meilleure intégration des citoyens dans la vie publique dès leur plus jeune âge. On a, par ailleurs, noté que la dimension économique a souvent été mise en avant eu égard à une vision dominante de l'espace productif et à la prégnance des problèmes d'emploi. En contrepartie, la dimension culturelle et patrimoniale est bien souvent limitée à sa plus simple expression, ce qui nuit à tout développement global. Enfin, la dimension relationnelle a été évoquée pour comprendre et approfondir les différenciations observées à l'échelle communale (chapitre 6). La position de l'élu et son niveau d'action joue un rôle considérable dans sa latitude d'action.

14Cette deuxième partie se conclut sur la définition d'une typologie cherchant à lier types d'élus, portraits d'hommes et genres de communes, même si l'approche reste nécessairement contingente et si les relations entre types d'actions et types de communes (issus de la classification de la fin de la première partie) n'ont pu qu'être ébauchées (chapitre 7). Cinq types d'élus ont été dégagés : le leader, dont l'action ne peut se diviser tant elle forme un tout et répond à la mise en place d'un projet socio-économique et spatial global, à un but défini au préalable. C'est une véritable stratégie de développement qui est mise en place en prenant en compte la situation locale initiale pour apporter une plus-value notable en termes d'enrichissement économique, social et culturel, même si la base du développement demeure économique ; le défenseur de l'emploi a une vision avant tout quantitative du développement en cherchant à maintenir et, surtout, à augmenter la masse salariale locale. L'emploi occupe une position centrale dans son projet afin d'apporter une réponse à la déliquescence du système productif. La plupart du temps, ce type se rencontre dans les communes qui font office de pôles d'emploi, le plus souvent urbains ; l'animateur local cherche à faire évoluer sa commune en menant essentiellement des actions à vocation sociale. Il s'intéresse avant tout aux habitants. Son projet consiste à faire évoluer les mentalités en prenant comme base le travail sur l'école, à redonner confiance à la population, parfois à lui faire partager les actions à travers la mise en place d'une certaine démocratie participative. Il est souvent lié aux mouvements associatifs, parfois il en est issu, souvent il s'appuie sur eux ; l'aménageur recherche plus directement la lisibilité immédiate de ses actions. Il s'agit d'un élu bâtisseur qui cherche à améliorer le cadre de vie des habitants par des aménagements paysagers ou des opérations foncières. Ce type d'élu se développe largement en milieu rural avec le but avoué de rendre les communes plus attractives ; le gestionnaire du quotidien, type le plus courant, assure essentiellement l'entretien courant. Les actions se limitent souvent au strict nécessaire pour des raisons avant tout financières, liées à la petite taille des communes. Ce type d'élu n'a pas de projet pour la commune, il n'en a souvent pas les moyens. Il s'agit souvent d'élus âgés, à la tête de très petites communes depuis plusieurs mandats. La longévité leur a cependant parfois permis d'accéder à un niveau d'équipements techniques satisfaisants.

15Même si le développement n'apparaît pas de façon nette à l'échelle communale, il semble que la réponse du rôle des élus locaux dans le devenir de la Thiérache soit à rechercher dans la constitution et la reconnaissance d'une nouvelle voie de développement dont certains élus se font les porte-paroles, consciemment ou indirectement. L'apparition d'élus jouant un rôle d'animateur local, l'émergence d'aménageurs dans les communes rurales faiblement peuplées et l'existence d'un leader unanimement reconnu ouvrent la possibilité d'un avenir à la Thiérache. Sans « oser le désert », une configuration moins dense peut être envisagée si elle est alliée à une démarche faisant appel à la qualité. Cette nouvelle voie participe de l'équilibre des territoires à plus petite échelle. L'équité territoriale se joue dans cette recherche d'un nouveau type d'espaces ruraux de qualité permettant le maintien d'une population à la fois permanente et temporaire et la création d'activités économiques répondant à de nouvelles formes, plus ponctuelles.

16N'ayant pas réussi à distinguer clairement des actions que l'on puisse qualifier de développement local à l'échelle communale, la troisième partie de la recherche se place à un autre niveau, celui de l'intercommunalité pour interroger les projets et actions à une autre échelle, suite notamment à la réactivation de la dimension intercommunale à travers la création des communautés de communes par la loi ATR de 1992. L'idée de départ était que le niveau intercommunal était peut-être plus pertinent pour déceler les germes du changement et du renouveau, eu égard, entre autres, au rôle joué par le Syndicat mixte pour le développement de la Thiérache à partir du début des années 1970. Il s'agissait également de questionner les découpages liés aux programmes d'aménagement rural et de développement local afin d'en évaluer la cohérence. Avant tout territoires d'élus, dans l'union ou dans le conflit, ces entités spatialement délimitées, peuvent-elles être considérés comme des territoires?

17Avant d'analyser les opérations d'aménagement rural menées en Thiérache, il a semblé nécessaire de rappeler les grandes étapes de l'aménagement du territoire à l'échelle nationale en montrant comment les acteurs institutionnels sont passés de la notion d'aménagement rural à celle de développement local dans le contexte de la relance médiatisée de l'aménagement du territoire, plus de dix ans après les lois de décentralisation (chapitre 8). Le but de ce chapitre, détaché de façon dommageable de la suite de la réflexion, était également de montrer comment des décisions prises au niveau national étaient répercutées au niveau local, comment les lois étaient prises en charge et utilisées par les élus locaux. Les deux derniers chapitres sont centrés sur l'espace d'étude. Ils tentent de dégager les types d'action menées, d'en évaluer la portée dans un contexte d'espace en crise. Un pan est entièrement consacré à l'expérience du Syndicat mixte pour le développement de la Thiérache dont l'avenir est aujourd'hui contesté faute de légitimité en termes de compétence et de pertinence spatiale (chapitre 9). Malgré l'effervescence contractuelle connue jusqu'au milieu des années 1980, l'étude des programmes d'aménagement rural (PAR, Contrats de Pays, Programme de développement local...) laisse apparaître là-aussi une large part des actions et des crédits consacrée avant tout à l'équipement, le plus souvent basique (électrification, adduction d'eau, assainissement). Cela montre le retard pris par la Thiérache dans les années de croissance mais aussi le décalage entre les énoncés d'intentions et les actions réellement menées, au point que l'on puisse se demander à juste titre, au regard des considérables subventions obtenues (notamment de l'Europe), s'il ne s'est pas plutôt agi d'un rapprochement de circonstance. En outre, les difficultés de la structure intercommunale sont liées à l'impossibilité de dépasser une frontière multiséculaire entre les départements du Nord et de l'Aisne, frontière renforcée par la montée des collectivités territoriales à partir de 1982. L'expérience du Syndicat mixte a cependant laissé des héritages dans l'habitude de travailler ensemble comme l'atteste la rapide création des communautés de communes entre 1992 et 1998 (chapitre 10). Cependant, là-aussi, l'équipement reste prédominant malgré le discours officiel voulant faire de ces structures les garantes de l'« intercommunalité de projet » à la différence des anciennes « intercommunalités de gestion ». Le changement de niveau ne permet pas de conclure avec assurance à des compétences plus nettes en matière de développement. Les projets restent la plupart du temps très lacunaires, voire inexistants. La population n'est pas consultée. Les découpages retenus sont avant tout la marque de territoires d'élus sans que l'on puisse parler de territoires vécus. Cependant, la superposition de maillages administratifs de plus en plus nombreux fait apparaître un sentiment de flottement, voire de malaise territorial. Au-delà de l'irréductible esprit communal, référent socio-spatial central et irréductible pour l'équilibre d'une société et de son territoire (la commune représenterait l'optimum identitaire), les structures intercommunales semblent plus pouvoir être assimilées à des territoires d'aménagement (optimum gestionnaire). Qui plus est, la surenchère dans la création de nouveaux maillages entraîne le territoire dans la turbulence entre territoires forts, territoires naissants et territoires absents, d'où un nécessaire questionnements sur les conflits spatiaux.

18Quant à la question du développement local, aucune réponse définitive ne peut être donnée en raison de la contingence des sources et des actions, même si leur marquage spatial dépasse souvent le simple présent. Par ailleurs, il conviendrait de prendre en compte l'ensemble de la population locale à travers ses multiples relais, et notamment les associations, pour pouvoir se prononcer, tant la dimension identitaire et les processus d'appropriation des projets, des actions et des territoires sont centraux dans le sujet. En choisissant de travailler sur les élus locaux, un seul aspect de la question a été traité. Il est évident que les élus ne sont pas seuls et seuls ne peuvent pas grand chose même s'il nous semble qu'ils soient indispensables à un moment ou à un autre dans le processus.

19D'autre part, le questionnement sur l'espace d'étude, sa délimitation et sa quête impossible d'unité reste entier. La Thiérache se présente comme un espace écartelé entre différentes entités départementales, régionales et nationales. Loin d'effacer les limites administratives, la décentralisation semble les avoir renforcées dans l'optique d'une forte émergence du pouvoir régional. Malgré les tentatives menées depuis les années 1970, la Thiérache serait plus à mettre sur le compte d'un territoire virtuel périodiquement réactivé pour servir de cadre et de réceptacle à des enveloppes budgétaires plus intéressantes. Bien que limitrophe de la Belgique dont elle semble en partie se réclamer, la thématique transfrontalière est peu mise à contribution en Thiérache.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Emmanuelle Bonerandi, « Devenir des espaces ruraux en crise et élus locaux. L'exemple de la Thiérache », Ruralia [En ligne], 07 | 2000, mis en ligne le 25 janvier 2005, consulté le 21 novembre 2017. URL : http://ruralia.revues.org/182

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